中國新聞周刊記者 陳惟杉

發于2024.8.19總第1153期《中國新聞周刊》雜志

“8月1日開始施行的《公平競爭審查條例》(下稱《條例》)有沒有看到？”

“我知道，返還稅收、土地出讓金等都被禁止。”

【資料圖】

這次對話發生在一位投資人與被投企業負責人之間。這家生物醫藥企業剛剛與政府談妥100多畝土地供應，雖然掛牌價無法低于底價，但是這位負責人坦言，“最終真實成交價仍在與政府談判，對方會以其他名目返還多付的土地出讓金”。

返還土地出讓金、稅收是地方政府為企業開出的常見優惠政策，但是都被《條例》列為禁止實施的范疇。因此，《條例》的實施被視為招商引資的一道分水嶺，過去常用的優惠政策被禁止，地方政府需要找到新的招商引資“抓手”。

正是在8月1日《條例》實施前的數月間，北京、上海、江蘇等省級政府先后發布百億級甚至千億級產業投資基金，這些政府出資設立的母基金希望撬動更多社會資本投向集成電路、生物醫藥、人工智能等當下熱門的賽道，希望以投資換取這些新興產業落地。

這樣的“基金招商”，將成為未來地方政府招商引資的一個重要選項。同時，當一味降低企業落地成本的手段不再被允許，地方政府還需要找到除成本優勢之外本地的稟賦所在。

“史上最嚴”的規范

今年1月底，上市公司博遷新材一則關于退回政府補助的公告引發市場關注，公司被要求退回2023年3月、2023年6月收到的兩筆合計2400萬元的獎勵資金，理由是“因不符合相關政策，為規范財政支出行為”。博遷新材當時預計，這將減少公司2023年度凈利潤2040萬元。最終，這家公司去年虧損超3200萬元。

博遷新材被要求退回獎勵資金背后，各地政府正在規范招商引資優惠政策，這從去年年中發布的審計工作報告中可見端倪。

2023年年中，審計署審計長侯凱通報2022年度中央財政管理審計情況時提到，在重點審計了18省本級及36個市縣共54個地區的財政收支管理情況，并就共性問題延伸到其他地區后，發現55個地區違規或變相返還稅收或土地出讓金等225.08億元。年底發布的問題整改情況報告提及，55個地區清理廢止違規出臺的稅收返還優惠等，規范招商引資行為。

今年年初召開的全國審計工作會議再次提出，一些地方招商引資中違規出臺“小政策”、形成“稅收洼地”等問題，將嚴肅查處違規返稅亂象。

這被認為是新一輪清理稅收優惠政策的行動。其實，對于規范包括稅收優惠政策在內的招商引資行為，央地之間已經經過多輪博弈，上一輪密集清理發生在2014年—2015年。

2014年12月，《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》，即“國發62號文”對外發布。“‘國發62號文’的指向非常明確，即全面規范稅收等優惠政策，要求‘違反國家法律法規的優惠政策一律停止執行’。但是地方政府招商引資時承諾給予優惠政策，如果僅憑一紙通知改變政策，地方政府信用將受到影響，因此在執行時遇到較大阻力。”有接近地方招商引資部門的人士告訴《中國新聞周刊》。

博弈的結果是2015年5月發布的“國發25號文”提出，各地區、各部門已經出臺的優惠政策，有規定期限的，按規定期限執行；沒有規定期限又確需調整的，由地方政府和相關部門按照把握節奏、確保穩妥的原則設立過渡期，在過渡期內繼續執行。同時，各地與企業已簽訂合同中的優惠政策，繼續有效；對已兌現的部分，不溯及既往。中建政研研究院副院長吳智勇告訴記者：“這意味著那一輪清理并未‘一刀切’，而是設置‘緩沖區’。”

但是“緩沖區”的存在，讓一些地方政府此后給予企業稅收優惠政策時有過之無不及。前述接近地方招商引資部門的人士表示：“有地方政府與企業簽訂的稅收返還協議長達8年，甚至更長時間。對于一些產能已經過剩的行業的企業，盈利甚至建立在政府補貼基礎上。8年，一些產業可能已經迭代，補貼會幫助一些本應被淘汰的企業茍延殘喘。”

而當前這一輪規范招商引資行為的背景，是國務院辦公廳下發《關于規范招商引資行為促進招商引資高質量發展的若干措施》(下稱《措施》)，以及于8月1日開始施行的《公平競爭審查條例》(下稱《條例》)。

多位地方政府人士向《中國新聞周刊》記者表示，《措施》規格較高，地方政府將《條例》視為《措施》的“配套文件”學習。公開信息顯示，7月以來，已有各級政府學習《措施》的消息，并做出“嚴守制度和政策紅線”“嚴守招商引資紅線底線”等表述。

在吳智勇看來，當前正在對地方政府招商引資行為進行“史上最嚴”的規范。他告訴《中國新聞周刊》，之所以稱之為“史上最嚴”，一方面是《措施》與《條例》的規格較高，如《條例》通過第783號國務院令下發。另一方面，從地方政府的反應來看，已經開始禁止一些招商引資行為。

此前網絡流傳的某一線城市“招商整改任務清單‘二十條’”，對于“二十條”任務均提出“立即”整改，有熟悉當地招商引資政策的人士告訴《中國新聞周刊》，這份清單便是對標《措施》的結果。

也有地方政府廢除此前出臺的招商引資政策文件。河南周口下轄的項城市就在8月1日廢止了兩個下發于2021年和2022年的招商引資政策文件。

“相比以往更多站在預算管理的角度清理招商引資優惠政策，這輪清理是在全國統一大市場的頂層設計的背景下進行。”吳智勇表示。

2022年3月，中共中央、國務院發布的《關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，建立涉企優惠政策目錄清單并及時向社會公開，及時清理廢除各地區含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統一市場和公平競爭的政策，全面清理歧視外資企業和外地企業、實行地方保護的各類優惠政策，對新出臺政策嚴格開展公平競爭審查。

除了嚴厲程度，有地方官員告訴記者，“國發62號文”提出將稅收等優惠政策管理情況作為領導干部提拔任用、管理監督的重要依據，但近10年來效果有限，鮮有因此被問責的案例。“與2014年—2015年進行的那一輪清理不同，此次在《措施》與《條例》中，都未見將兩者掛鉤的表述，這意味著不再從官員問責角度約束地方政府招商引資行為，而是通過《條例》授予外部市場主體起訴權利，以此倒逼地方政府做出改變。”

正因為如此，8月1日也被視為重塑招商引資政策的分水嶺。

優惠政策邊界何在？

《措施》究竟對哪些招商引資行為進行了規范？

“《條例》可以印證《措施》的內容，除去不能給予特定經營者稅收優惠，還不能給予選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼，或是要素獲取、行政事業性收費、政府性基金、社會保險費等方面的優惠，以及其他影響生產經營成本的內容。原則是地方政府制定招商引資優惠政策時需要有上位法依據。”有接近地方政府招商部門的人士向《中國新聞周刊》感慨，這次清理會動真格，8月1日后會有一批違規優惠政策被清理。

吳智勇告訴記者，這一輪的清理一方面針對“稅收洼地”，另一方面便針對各種“小政策”，即各地政府通過在區域內制定“小政策”，制造各種“政策洼地”，阻礙全國統一大市場的構建。

前述“招商整改任務清單‘二十條’”中第一條便是“全面清理與稅收掛鉤的產業扶持政策及具體操作指引”，需要被“立即清理”。“稅收洼地”顯然是這一輪清理的重點。

“對于地方政府而言，沒有辦法對增值稅、營業稅等中央稅種下手，但是可以將地方留存的部分稅收返還給企業，將其與特定產業或企業掛鉤，如霍爾果斯曾針對影視行業制造‘稅收洼地’，導致影視公司蜂擁到霍爾果斯注冊，不僅傷害了其他稅源地，也傷害了霍爾果斯本地稅收。”吳智勇解釋說。

制造低成本“政策洼地”的手段顯然不止于稅收優惠。財經戰略研究院稅收研究室主任馬珺告訴《中國新聞周刊》，隨著清理對企稅收優惠，還要注意近年來出現的針對個人的稅收優惠和財政補貼競爭。比如，為吸引企業來本地投資對企業高管個人所得稅的減免、先征后退、安家費補貼等政策。

吳智勇表示：“各種‘政策洼地’導致招商引資的優惠政策愈發‘內卷’。地方政府一般使用兩種‘杠桿’，一種是在企業投產前根據產業政策給予補貼，另一種就是企業達產后，再給予設備購置等補貼，返還稅收、土地出讓金也往往在這個階段進行。”

“一些生產性服務業、高端制造業對于低成本的依賴比較少，但是中國中西部經濟欠發達地區在產業布局上與東部經濟發達地區差異較大，大量產業仍處于產業鏈中低端，而爭奪中低端產業的利器無非就是‘三低’，即低人力成本、低土地成本、低環境成本，因此對于中西部地區政府而言，構筑‘政策洼地’的做法屢試不爽。”吳智勇表示，一部分中低端產業甚至“吃定”地方政府優惠政策，產生一批候鳥遷徙式企業，享受完一地的優惠政策后就搬遷，甚至在一個地市的不同區域間搬遷。

而且政府給予企業優惠政策的力度往往并不透明。有地方招商部門人士表示，地方政府經常采用“一事一議”“一企一策”的方式，并不透明。稅收返還動用地方政府留存部分，甚至可能導致地方政府真實財力與統計數據背離，對地方政府的自主財力產生影響。

有河北某縣級政府人士告訴《中國新聞周刊》，2012年，當地引進一家頭部食品加工企業，并開始培育本地食品產業。“但是對于這些新引入的企業，投產后的幾年幾乎沒有稅收貢獻，需要享受減免、返還等稅收優惠政策，2012年引進的企業，七八年后才能實現稅收過億元。”

有集成電路領域投資人向記者舉例他曾經經手的一個項目，長三角某區級政府為了讓一家集成電路企業初創團隊在當地落地，先是以明股實債的方式投資數千萬元，再加上土地出讓金返還、設備購置補貼等優惠政策，如果最終都可以完成，區級政府對這家初創企業的投入將達到數億元。“而且是地方政府從創始團隊還在美國時便開始談判，長三角5座城市都在爭搶。”

馬珺直言，中央正想方設法提高地方自主支配財力，不會繼續容忍地方政府這種自斷其臂的惡性競爭行為。

吳智勇介紹，近年各地政府普遍希望“買”到產業、企業，甚至企業的總部或是研發部門。比如近年一些地方政府提出打造“總部經濟”，希望通過優惠政策吸引企業將總部搬遷到當地，而不管企業經濟活動是否在當地展開，從而傷害企業經濟活動地的稅源。

“其實現在不同區域間在進行協調，比如在同一個地級市，一家企業原本在a區注冊，但是隨著業務發展搬遷到b區，b區便會與a區協商，企業搬遷為b區解決了就業，但是未來稅收仍記在a區。在經歷這一輪清理過后，‘總部經濟’可能會變得更加規范，比如像直播帶貨這樣的新經濟形式，就需要更仔細地甄別辦公與注冊地點是否一致。”吳智勇介紹。

記者注意到，如項城市8月1日廢止的兩個招商引資政策文件中就包括“項城市加快總部經濟發展暫行辦法”。

“對于地方政府而言，優惠政策不可能全部被禁止，但是存在邊界。一方面地方政府需要依法行政，優惠政策不能逾越法律法規，像稅收返還便屬于被明令禁止的范疇，再比如一些地方政府為支持本地新能源汽車產業發展，規定當地出租車只能采用在當地達產的車企的車型，這顯然違反了所有市場主體平等進入市場的權利，也屬于應該被清理的‘小政策’。另外一條邊界便是地方政府在給出優惠政策時不能超過自身能力。”吳智勇告訴記者。

招商引資“卷”向何處？

地方政府招商引資行為正在被重塑。

從各地的反應來看，經濟較為發達的地區對于《措施》的態度更為積極。如浙江發文要求嚴格落實退稅減稅降費政策，逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。

有上海市浦東新區招商引資部門人士告訴記者，如果企業想要落地，只會保障承諾的政策能夠全部落實，但是這些政策一定會“一碗水端平”，不會單獨為某一家企業設計。

這一輪清理招商引資優惠政策確實被認為利好經濟較為發達的地區。有蘇南地區政府招商人員向《中國新聞周刊》感慨，近幾年雖然表面上更多強調“公平競爭”，但可以給什么政策，政策可以給到什么程度，很多時候自己都不知道答案，感覺已經不會談項目。“一些明令禁止的政策自己不去碰，不代表其他人一樣講規矩，在競爭激烈的情況下，總會有人開出‘地板以下’的政策。”

對于地方政府的應對之策，吳智勇表示：“《措施》下發后，目前對于《措施》表態比較積極的地方政府集中在長三角、珠三角、成渝等經濟較為發達的地區。對于中西部地區，或者區縣一級政府而言，他們的態度更多是‘靜觀其變’。一方面目前正處于政策宣講、學習階段，落實到區縣一級仍需時間。另一方面，即使《措施》真正落地，地方政府仍能找到‘變通’方式。”

比如，各地普遍存在“零地價”供地，即企業繳納土地出讓金后，地方政府再以獎勵等名目將其返還給企業。吳智勇向記者介紹說：“現在與未來，地方政府仍然會利用這種模式吸引企業，但可能會在一定程度上借鑒華夏幸福產業新城的運作模式，即政府與企業只簽訂框架協議，由國有企業作為產業投資主體與企業簽訂對賭協議，從而落實一些優惠政策。也就是未來地方政府給予企業優惠政策的方式，不再是政府直接進行稅收、土地出讓金等返還，而是通過國企簽訂的市場化協議實現，甚至當招引而來的企業無法完成對賭協議時國企還可以起訴。”

去年10月，吳智勇曾跟隨國家開發區協會到湖南考察，湖南一些地市政府已經將土地交給城投公司運作，城投公司再將廠房租給企業，即使政府承諾補貼，也是通過城投公司與企業之間的商業合同實現。

“這樣的結果也是這一輪清理想要看到的，也就是由原來由政府主導并不透明的‘一事一議’，轉變為相對擺上臺面的兩個市場主體之間商業合作，或者說倒逼著冰山浮出水面。如果要‘卷’的話就在規則之內明著‘卷’，雖然不能解決全部問題，但至少將其納入相對規范的軌道。”吳智勇說。

除去轉變給予優惠政策的方式，未來地方政府應該如何構建自身招商引資的優勢？

“一個地方招商引資時的優勢與劣勢并非絕對，需要揚長避短，在招商引資時不能脫離本地的區位和資源稟賦，只有本地的特色產業轉型升級，才有可能向產業鏈的高端延伸，而非‘一哄而上’爭搶一些所謂的高端產業。”吳智勇向記者分析，未來地方政府招商引資的方向應該依托當地稟賦，吸引頭部企業，發展產業鏈。“現在各地開發區通常由一批規上企業支撐，往往一家企業就能帶動一條完整產業鏈的發展。”

已有不少地方政府提出“鏈式招商”的概念。有長三角招商引資部門人士告訴《中國新聞周刊》，與此前守株待兔式招商和以資源招商不同，現在更強調產業鏈招商，仔細分解某個產業鏈的圖譜，比如集成電路產業，本地有哪些環節是短板，而在這些環節目前有哪些頭部、腰部，或者初創企業，再進行精準對接。“相應處室領到每年招商引資任務時，會將自己負責的產業進行這樣的分解，然后制定方案，精細到每個月的目標是哪些企業，以及需要和哪些部門和街道的領導一同拜訪企業。”

避免“一哄而上”，認清本地資源稟賦至關重要。吳智勇告訴記者，像甘肅玉門在經歷油氣資源枯竭之后，也在發掘自身的其他資源稟賦，如承載空間等，可以讓一些無法在東部經濟發達地區落地的化工產業落地。

吳智勇表示，一些企業并不一味追求“低成本”，而是需要一系列軟、硬環境。“比如一個地方供應鏈與物流配套能力不足，為企業增加的成本甚至多過企業能享受的優惠政策，必然對于企業缺少吸引力，這屬于‘硬環境’。再從‘軟環境’的角度來看，現在已經有未來產業社區的概念，即在3—5平方米的空間里，解決人的就業與生活，這樣對人才會有吸引力，這也是眾多城市在創建青年友好城市的原因，需要創造‘軟環境’才能留住人。”他補充說，像這樣針對人才的政策并不在此次被清理的范圍內。

有生物醫藥企業創始人告訴記者：“哪怕在長三角范圍內，不同城市給予優惠政策的風格也不盡相同，比如上海更偏重于補助人才，對于企業的補助會少一些。”

能不能在企業所在地找到合適的人才，對于他而言始終是個重要的問題。“現在各地在提供硬件條件方面已經很努力，但地方政府應該在招引人才上加大力度，也就是關心人在一座城市生活、工作的需求，比如優質的生活配套、教育資源等。特別是一些缺少高等院校的城市，天然缺乏向年輕人展示自身的機會，就更要花力氣招引人才。對于一些落地在非一線城市的企業而言，更多是在靠企業自身力量吸引人才，比如提供良好的待遇，地方政府也應該在這點上更多發力。”